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检察监督介入,激活文物保护法律统一实施

来源:检察日报
2021-04-28 08:55:44

  原标题:检察监督介入,激活文物保护法律统一实施

  □实践证明,通过检察监督介入,有效激活文物保护法律统一正确实施,用法治方式解决“有法不依、执法不严、违法不究”等重点难点问题,推动形成保护合力,为助力文物法治建设贡献了检察智慧和力量。

  □检察机关依法调查,以法律监督补强相关行政执法手段、力量不足问题;文物部门为检察机关在调查取证、鉴定评估等方面提供专业支持,双方优势互补。通过检察监督,支持完善党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的文物保护体系,健全以明责、履责、担责、追责为核心的文物安全责任体系,推动构建“政府+文物行政+检察”协同保护文物新格局。

  □检察机关要集中办理文物受损严重、社会反映强烈、所涉行政机关层级较高的典型案件,关注要案难案背后的根源性问题,结合类案推动解决领域内普遍性问题。

  党的十八大以来,习近平总书记多次就加强文物保护工作作出系列重要论述和批示指示。2019年8月19日,习近平总书记在敦煌研究院调研座谈会上发表重要讲话,再次强调要坚持保护优先的理念,加强文物保护利用工作。

  作为中华民族和华夏文明重要发祥地之一的甘肃,是一个文物大省。为贯彻落实好习近平总书记对甘肃一系列重要讲话精神,甘肃检察机关充分发挥检察机关法律监督职能,秉承“公共利益代表”使命,主动担当作为,探索拓展文物保护领域检察公益诉讼实践,凝聚行政、司法合力,推动负有文物保护监管职责的行政机关依法全面履行职责,助力构建行政与检察同发力、同推进、同尽责的协同保护文物新格局,服务甘肃文物保护利用和文化遗产保护传承。

  回应现实需求,把握文物公益属性主动监督

  “丝绸之路三千里、华夏文明八千年”。文物承载灿烂文明,传承历史文化,是不可再生的珍贵文化资源、“金色名片”,加强文物保护就是保护国家与民族的历史,护佑中华民族的文化根脉。近年来,地方各级政府、文物部门进一步加强文物保护工作,文物事业快速发展,但甘肃省文物资源丰富,分布点多线长面广,受自然环境、经济社会发展等影响和制约,文物保护具有长期性、艰巨性和特殊性。实践中,政府主体责任、部门监管责任、文物管理使用者直接责任履行还不够到位,因自然和人为原因破坏文物本体及赋存环境、历史风貌等问题依然存在,对破坏文物行为“缺失监督”“无人起诉”的问题反映比较强烈,亟待通过法律监督及时补位。

  文物的典型公益属性,决定了文物保护是检察公益诉讼应当拓展的重要领域。近年来,甘肃检察机关主动担责,厘清文物安全行政责任与司法责任,紧扣“公益”拓展监督范围,将文物领域作为检察公益诉讼的新领域重点予以推进,以责促行,以责问效,探索符合国情的文物保护法治之路,守护文化根脉。这些探索既是检察机关服务大局的担当作为,也是对人民群众强烈呼声的主动回应。实践证明,通过检察监督介入,有效激活文物保护法律统一正确实施,用法治方式解决“有法不依、执法不严、违法不究”等重点难点问题,推动形成保护合力,为助力文物法治建设贡献了检察智慧和力量。

  监督支持并重,聚焦重点难点问题精准监督

  协同构建监督保护新格局。行政机关是国家利益和社会公共利益的第一顺位承担者。作为国家法律监督机关,检察机关是公共利益直接代表的监督主体,而不是直接实现主体。检察机关既不能介入行政权的运行,更不能代替行政机关,要以司法方式推动文物保护问题解决,做到不越位、不缺位、不混同。检察机关与行政机关维护公益的目标、价值是一致的,要在监督中体现支持。检察机关依法调查,以法律监督补强相关行政执法手段、力量不足问题;文物部门为检察机关在调查取证、鉴定评估等方面提供专业支持,双方优势互补。通过检察监督,支持完善党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的文物保护体系,健全以明责、履责、担责、追责为核心的文物安全责任体系,推动构建“政府+文物行政+检察”协同保护文物新格局。

  精准监督促进问题联治。树立保护文物也是政绩的科学理念,将“坚守大漠、甘于奉献、勇于担当、开拓进取”的“莫高精神”融入文物保护实践,以文物安全为底线,查问题、找根源、谋对策,坚持系统、综合、源头治理和专项治理相结合,促进工作联动、问题联治。要结合文物类型问题、管护机构、责任主体多样等实际,研究文物保护特点规律,挖掘易发多发性问题,落实调查问题精准、法律依据精准、监督措施精准、监督内容精准“四个精准”,深入调查核实,及时发出检察建议,督促行政机关依法保护文物本体及其环境,推动全要素保护、全流程管理。要严格执行监督标准,坚持分层次监督,对于需要制度机制解决的普遍性问题,列入监督省级监管部门范围;对于属地重点难点问题,列入监督市级政府范围;对于具体问题,列入监督基层行政机关范围,防止由于地域差异造成监督失衡。监督行政机关通过制度、项目、监管等方式综合施策,解决安全隐患、保护管理缺失等问题,助推完善文物保护利用长效机制。

  系统联动推进监督保护。文物保护涉及文旅、住建、规划、环境、公安等多个部门。检察机关要依靠党的领导及人大监督、政府支持,主动与相关部门建立信息共享、情况通报、联合行动、线索移送、交流会商、专业支持和培训等机制,形成“检察+文物”实践样本。针对文物保护专业性强、整改难度大的特点,检察机关和文物部门要系统联动,通过调查、磋商、督导等方式,共商治理难点,统一执法司法标准,上下衔接、各有侧重,同向发力、一体推进。公益诉讼案件办理主阵地在基层,省、市级检察院要发挥好指导、把关、统筹作用,上下联动,运用督办、参办、领办等方式,调配办案力量。

  解决问题为要,强化系统观念提升监督协同保护水平

  立治有体,施治有序。检察机关要集中办理文物受损严重、社会反映强烈、所涉行政机关层级较高的典型案件,关注要案难案背后的根源性问题,结合类案推动解决领域内普遍性问题。

  加强协作,凝聚保护合力。深化检察与行政机关信息共享、情况通报、线索移送、取证配合等执法司法协作机制,形成既依法监督行政机关又协同履职的新型监督关系。要把与行政机关磋商作为提出检察建议的必要程序,加强沟通协作,建立联动保护机制,凝聚行政执法和检察监督合力,及时发现并解决共性问题。

  运用多种方式,推动解决问题。坚持文物保护与经济、生态、乡村振兴结合,聚焦法人违法、盗窃盗掘、火灾事故三大风险,强化系统观念,助推抢救性与预防性保护并重、本体与环境保护并举,注重办理政府及其部门遇到阻力,或者需要多部门协同解决问题的难案。健全文物领域刑事司法、公益诉讼与行政执法衔接机制,提升检察建议精准性,探索整改成效第三方评估及检察建议抄送制度,推广“培训+办案+研究”模式,提高办案科技含量,运用磋商、检察建议、提起公益诉讼等方式推动问题解决。加强过程管理,坚持用行动、事实、数据和案例说话。督促落实政府主体责任、文物及相关部门监管责任和文物管理使用者直接责任,制止破坏文物行为,落实文物“四有”要求,完善消防等安全防护监管设施,推进巡查常态化,争取保护维修及展示利用项目、资金支持,推进文物高标准保护、高水平展示利用。

  突出特色,打造文物保护检察公益诉讼品牌。以难点问题为突破口,突出地域文物特色,形成“一地一特色”。遵循“保护与发展并重,找寻最佳结合点”的原则,省、市级检察院引领辖区检察机关办理文物保护系列案。分级全面调查,分类分层监督,根据整改难易程度决定监督方式,对整改难度较大的问题,向属地政府发出检察建议;对普遍性问题,向行政部门发出检察建议。

  强化法治宣传,提升全社会参与文物保护意识。运用传统、新媒体,以案释法普法,推送文物保护检察监督成效,提升认知度和影响力。健全社会力量参与文物保护机制,提升全社会文物保护意识。拓宽群众参与文物保护渠道,共享保护成果,提高人民群众参与感、获得感,营造合力保护文物的良好氛围。

  进入新发展阶段,甘肃检察机关应将文物领域作为公益诉讼重点新领域持续推进,紧盯石窟寺保护、文化遗址、革命文物等领域的违法情形,回应现实问题,不断开创检察公益诉讼助力协同保护文物新局面。

  (朱玉,作者为甘肃省人民检察院党组书记、检察长)

责任编辑:王铉

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